자치입법권과 교육자치(권)

교육자치는 헌법 제31조제4항 교육의 자주성 조항에 근거를 두고 있다. 동조항의 근본취지는 교원과 학생, 학부모의 교육의 자유를 보장하는 것이다.

그래서 교육자치의 본질을 교육현장의 자치로 규정하고 학교자치를 지향한다. 그렇지만, 교육현장의 학교자치는 교육행정자치(조직편성권·재정권 포함)가 이뤄지지 않는 한 어렵다.

전남교육청(교육감 장석웅)이 학교자치 실현을 위해 본청은 정책중심, 직속기관은 기능중심으로 재편하고 시·군교육지원청에 학교지원센터를 구축해 교사가 학생 교육활동에 전념하도록 학교지원기능을 강화하는 내용을 담은 조직개편 조례안을 마련했다.

하지만 전남도의회 교육위원회(위원장 우승희)는 전남교육감이 제출한 조직개편 조례안에 대해 ‘전남도의회 교육위원회 의원 일동’으로 입장문을 발표해 조례 의안제출 거부의사를 밝혔다.

필자는 이번 전남도의회 교육위원회의 조례 의안제출 거부사태를 보면서 전남은 교육·학예에 관한 교육자치가 본질적으로 보장되고 있는가, 전남도의회와 교육감이 어느 정도 자치입법권을 행사해야 교육자치가 보장되는 것일까 등 자치입법권과 교육자치에 대해 많은 생각을 하게 됐다.

도의회는 외부에 대한 의사표시는의결로써 해야 한다

지방의회는 지방의원으로 구성되는 의결기구로서 주민의 대의기관이다. 따라서 지방의회 의장과 지방의원은 지방의회의 구성원으로서 지방의회의 본회의 및 위원회에서의 의결과 안건의 심사처리에 있어서 '발의권, 질문권, 토론권, 표결권'을 가지며 지방자치단체에 대한 행정 감사 및 조사를 담당해 시행하는 권능이 있지만 이는 지방의회의 구성원으로서의 의회의 권한행사를 담당하는 권능이지 의원 개개인 자격으로써 갖는 권능은 아니다.

그러므로 지방의원은 지방의회의 본회의 및 위원회의 활동과 아무런 관련 없이 지방의원 개인 자격으로 집행기관의 사무집행에 간섭하는 것은 법령이 규정하는 지방의회의 권한 밖의 일로 집행기관과의 권한 관계를 침해해 위법하다고 대법원은 판결한 바 있다.(참조 대법원 1992. 7. 28 선고 92추31판결) 판례에서도 지방의원 권한은 ‘의원 개개인의 자격으로 가지는 권능은 아니다’라고 했다, 그렇다면 우리는 도의원 개개인의 자격으로 발표한 조직개편 조례 개정안 의안 제출 거부 의사를 어떻게 봐야 할까?

도의회는 집행기관의 고유권한에 대해 어느 범위까지 관여할 수 있을까?

지방자치법상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립돼 각기 그 고유 권한을 행사하되, 상호 견제의 범위에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용된다. 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관해서는 견제의 범위내에서 소극적･사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용할 수 없다.

또한, '지방교육자치에 관한법률' 제30조 및 제32조에 그 설치의 근거가 마련된 학교지원센터의 시·군 교육지원청 구축은 교육감이 통할해 관리･집행하는 기관에 속하는 것이지 지방의회 어디에도 속하지 않는 것이다.

더욱이 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정’ 제3조제1항의 규정에 비춰 지방자치단체의 장은 집행기관에 속하는 행정기관 전반에 대해 조직편성권을 갖고 있다. 이러한 사항을 종합해 보면, 교육감은 행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함돼 있음이 당연한 것이다.

이번 전남도의회 교육위원회가 조직개편 조례안을 접수조차 하지 않는 것은 교육감의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관해 전남도의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로 관련 법령에 위반된다. (참조: 대법원 2009. 9. 24. 선고, 2009추53 판결)

그러므로, 전남도의회 교육위원회가 조례 의안제출 거부의사를 사전에 밝혀 교육자치를 보장하는 교육감의 조직편성권 행사를 막는 것은 조례제정권의 한계를 일탈한 것이 되고 이는 곧 교육자치권을 침해한 것이다.

필자는 교육자치의 자주성을 살리기 위해 ‘전남도의회 회의규칙’ 제23조에 의거 전남도의회 의장이 바로 본회의에 부의하는 방법을 고려해 보길 기대한다. 어떻게 하든 교육자치는 살려야 한다.